O Novo Pacto para as Migrações e Asilo – uma avaliação crítica (II)

Photo by ev on Unsplash

Há alguns dias publicámos a primeira parte do nosso dossier sobre o novo Pacto para as migrações e asilo da Comissão Europeia, com uma entrevista à investigadora Emellin de Oliveira. Hoje vamos olhar para o Pacto da perspetiva da Filosofia Política, com uma entrevista a Gabriele de Angelis, investigador em teoria política.


O novo pacto migratório pretende regular a futura política de migração da União Europeia. O pacto gerou muitas críticas. Antes de passarmos às críticas ao pacto, pode – de um modo geral – apontar os aspetos centrais do pacto? Na sua opinião, quais são os pontos especialmente interessantes do ponto de vista da filosofia política?

Gabriele de Angelis: Em primeiro lugar, é preciso perceber quais são os problemas que a proposta da Comissão pretende resolver. Vamos dar um passo atrás e ver o que gerou tais problemas.

O que é que a União faz? A União cria e gere bens públicos europeus, por exemplo a livre mobilidade dentro das fronteiras europeias para os cidadãos da União. Gerir um bem deste género implica também excluir da sua fruição quem, nas intenções dos legisladores, não é destinatário desta liberdade. É em relação a isso que surgiu a necessidade de um Sistema Europeu Comum de Asilo. Agora, um tal sistema implica que se tomem decisões conjuntas sobre tópicos muito sensíveis para os estados-membros, tópicos como a gestão das fronteiras. Nesses casos, os estados-membros costumam garantir um alto nível de mútuo consentimento na tomada de decisões, para que todos os membros mantenham a sua soberania, no sentido de só aceitarem decisões que merecem o seu consentimento. Um tal procedimento por unanimidade não é ditado pelos tratados: trata-se de uma prática política, de um acordo informal entre os estados-membros.

Tal acordo poderia até ser louvável, na medida em que garante que nenhum povo europeu tenha de aceitar limitações consideráveis à sua soberania sem o seu próprio consentimento. Na prática, acaba por gerar desigualdades enormes. Isso acontece: a) quando os interesses dos estados-membros são divergentes; e b) quando decisões prévias, juntamente com a imprevisibilidade das coisas do mundo, expõem os estados-membros a situações muito diferentes. É isso que se passa com as questões do asilo.

A chamada “crise dos refugiados” de 2015 determinou assimetrias profundas nas posições dos diferentes Estados-membros, quer em consequência da sua posição geográfica (nomeadamente, se tiverem ou não uma fronteira externa para o sul e o sudeste), quer pela atratividade que podem ter para quem entra. Isso determina interesses muito diferentes por parte dos Estados: o interesse de cada um é ter os menores encargos possíveis em termos de receção e integração dos recém-chegados. Por conseguinte, um país fronteiriço, se não for o destino dos requerentes de asilo (e Grécia e Itália não o são), não tentará travar o fluxo para os seus parceiros europeus. Já os países que são o destino final de quem entra vão querer que sejam os países fronteiriços a assumir a responsabilidade pelos recém-chegados. Finalmente, os que não são nem uma coisa nem outra, tentarão ficar com a menor carga possível de responsabilidades. Temos assim problemas de equidade na gestão dos fluxos, de confiança entre os Estados-membros, e de bloqueio de decisões. Isto porque, enquanto as questões relacionadas com a gestão das fronteiras e o acolhimento de refugiados tiverem de ser decididas por unanimidade, uma tal oposição entre os interesses dos Estados-membros será suficiente para travar qualquer decisão.

Quais são os problemas do atual Sistema Comum de Asilo? Os problemas maiores são dois:

  1. O mecanismo que determina quem é responsável pela análise dos pedidos de asilo e pela assistência a prestar aos recém-chegados, ou seja, o Regulamento que dá pelo nome de “Dublin III”. Esse Regulamento atribui a responsabilidade ao Estado da União onde a pessoa requerente chega primeiro, independentemente do seu destino de eleição;
  2. A falta de um mecanismo de repartição das responsabilidades de acolhimento.

Podemos dizer que todos os restantes problemas (quer os mais técnicos, como, por exemplo, os ligados ao registo eletrónico dos recém-chegados e às respetivas bases de dados, quer os mais moralmente relevantes, como os ligados ao processamento dos pedidos de asilo) derivam destes dois problemas.

 

Como é que estes problemas foram resolvidos em consequência da “crise dos refugiados”?

Na ausência duma efetiva repartição da responsabilidade entre os países-membros (a alegada “solidariedade”, que é um termo enganador, porque parece que os Estados-membros que não são fronteiriços estão a fazer um favor aos outros, quando os segundos estão a receber pessoas que querem prosseguir para os primeiros), e perante uma disponibilidade cada vez menor para receber mais refugiados por parte das opiniões públicas, quer dos países fronteiriços quer dos outros, a solução que se encontrou consistiu em “externalizar” o controlo das fronteiras externas da União. Por um lado, fechou-se a fronteira com a Turquia, e atribuiu-se ao acordo UE-Turquia de 2016 a tarefa de transferir (muito devagar) para a UE quem tivesse direito, em troca de uma retoma por parte da Turquia de quem não tivesse. Por outro lado, e de forma imensamente mais grave, atribuiu-se, de facto, à alegada “guarda costeira” líbia (notoriamente conivente com, senão diretamente aos comandos do tráfico de seres humanos) a tarefa de gerir os fluxos marítimos com a Europa. Por outras palavras, as falhas do Sistema Comum de Asilo e a incapacidade de o reformar foram “aliviadas” através de violações sistemáticas de direitos humanos.

E é assim que chegamos ao Pacote atual de propostas. Este Pacote é o segundo, e vem depois de uma proposta anterior, a de 2016, ficar bloqueada pelas discordâncias entre os países membros (embora já houvesse acordo sobre muitos aspetos pontuais).

O primeiro pacote tentava resolver os problemas acima mencionados através de um conjunto de medidas viradas, por um lado, para um maior controlo das fronteiras externas da União, e, por outro, para uma maior “solidariedade”, ou seja, corresponsabilidade dos Estados-membros em garantir o direito efetivo ao asilo, incluindo a integração de refugiados. O primeiro pacote era complexo, e só vou salientar os aspetos mais relevantes relativamente a estes problemas.

O aspeto mais importante no que diz respeito à “solidariedade” era a presença de um mecanismo automático de recolocação, promovido pela Comissão e os seus órgãos: quando um Estado estivesse na situação de receber mais refugiados do que a sua “lotação” (medida através de um quociente que resulta da sua população e do seu PIB), outros Estados, cuja “lotação” ainda não estivesse esgotada, teriam de aliviar a carga do primeiro recebendo pessoas, ou, caso não quisessem recebê-las diretamente, pagando uma quantia para o seu acolhimento. Tal mecanismo, apesar de algo desumanizante, dava pelo menos um passo em frente na concretização da corresponsabilidade entre os Estados-membros.

Outro aspeto do primeiro pacote, menos edificante, dizia respeito ao controlo das fronteiras, e tentava de facto dificultar o acesso ao território da União por parte de migrantes “irregulares” ou refugiados, através de mecanismos de seleção à entrada das fronteiras que, substancialmente, se mantêm no segundo pacote.

Há dois objetivos específicos que os dois pacotes têm em comum: o primeiro é garantir uma maior igualdade de tratamento das pessoas refugiadas nos diferentes países, de forma a corrigir pelo menos parte da diferente atratividade que exercem para com os migrantes ou refugiados; o segundo é melhorar a eficácia no controlo das fronteiras e dos “movimentos secundários”, ou seja, dos movimentos dos requerentes de asilo ou dos refugiados de um país para o outro.

Há, porém, um objetivo que parece ter sido largamente abandonado: o de concretizar uma efetiva corresponsabilidade dos países membros na gestão dos fluxos de asilo. O pacote atual também abandona algumas propostas do primeiro relativamente à reforma do Dublin III, mas isso é só uma consequência do abandono da ideia de que deve haver mecanismos automáticos de recolocação. Por exemplo, o primeiro pacote restringia, até, os critérios para determinar qual o Estado responsável pelo processamento de um pedido de asilo e do conseguinte acolhimento do refugiado. No primeiro pacote, tal responsabilidade tornava-se permanente, enquanto na regulação vigente de Dublin, ela tem limitações temporais (ou seja, um refugiado que já mora há algum tempo num Estado-membro, mesmo que não deva, não pode automaticamente ser reenviado para o Estado de primeiro acesso).

No pacote atual, as limitações temporais são mantidas, mas de uma forma mais limitada. Isso vai claramente ao encontro da vontade dos Estados-membros mais preocupados com limitar a própria responsabilidade, mais do que ir ao encontro das preocupações dos estados fronteiriços. Por compensação, e faltando, na proposta atual, uma corresponsabilidade real dos países membros, a ênfase é posta sobre as limitações ao acesso ao território da União e, portanto, ao acolhimento, o que acaba por comportar algumas limitações ao direito de asilo. Por um lado, isso reflete a realidade no terreno, ou seja, o facto de um número crescente de requerentes de asilo serem pessoas provenientes de países com baixa taxa de reconhecimento do estatuto de proteção internacional por falta de requisitos. De forma similar, a razão por que o pacote enfatiza o retorno é o grande número de pessoas que já residem em países europeus sem terem requisitos para a proteção internacional. Daí a vontade de acelerar os procedimentos que permitam um retorno para o país de origem, quer logo à fronteira, quer do território dos países membros. Por outro lado, todavia, é clara a vontade de limitar o acesso como solução para o problema do afluxo de pessoas.

Tal como o anterior, também o novo pacote prevê uma seleção (“screening”) nas fronteiras externas da União. Os requerentes de asilo que provêm de países considerados seguros, e que, como tal, têm pouca probabilidade de receber proteção internacional, são inseridos num procedimento acelerado. Idealmente, tais procedimentos são aplicados enquanto os candidatos ainda não se encontram formalmente no território da União. Todavia, acontecem quando o requerente já se encontra fisicamente no território do país fronteiriço. O seu retorno para o país de origem, ou para o país por onde transitou antes de chegar à fronteira, depende assim não só da sua própria vontade, mas também da vontade de um destes países. É por isso que o novo pacote insiste sobre os acordos a serem assinados e/ou implementados com países terceiros, e prevê, nesse sentido, que haja maior coordenação entre os países membros, já que alguns têm uma capacidade de negociação maior do que outros junto dos países de origem ou de trânsito.

De facto, o pacote parece apostar num retorno voluntário, devidamente incentivado com meios económicos e, se os acordos com os países terceiros forem efetivos, também com promessas de reintegração no país de origem. Em alternativa, há um desincentivo forte para a permanência no território fronteiriço: a detenção do requerente cujo pedido tenha sido rejeitado. Trata-se, claramente, de um ponto muito delicado, já que se prevê a detenção de pessoas que não cometeram crimes, exceto tentar passar uma fronteira sem a documentação que lhe concede tal direito.

É por isso que o pacote prevê também tratamento diferenciados a menores não acompanhados, famílias com crianças, e pessoas vulneráveis, assim como uma maior monitorização dos procedimentos fronteiriços por parte da Agência pelos Direitos Humanos.

Não obstante esses cuidados, o sucesso de uma tal medida depende muito da colaboração contínua de países terceiros. De facto, é muito provável que continuemos a assistir à concentração massiva de migrantes e requerentes de asilo em campos situados em lugares que não deem acesso físico ao continente, tal como existem nas ilhas gregas (e houve até agora muita pressão sobre o governo grego para que estas pessoas não fossem recolocadas na parte continental da Grécia, não obstante as condições degradantes nos campos, com o objetivo de impedir que se espalhassem pelo continente europeu).

Acrescenta-se que a seleção à entrada com base no critério do “país de origem seguro” inclui estritas limitações temporais à possibilidade de recorrer de uma decisão negativa, não obstante seja sabido que os tribunais costumam aceitar uma quantidade muito apreciável de recursos. Isso pode representar uma limitação considerável à obrigação internacional de garantir asilo a quem precisa.

O novo pacote também prevê mecanismos obrigatórios de “solidariedade”, que, todavia, apresentam uma “flexibilidade” maior do que no pacote precedente. Perante uma pressão migratória que expõe um país membro a uma carga excessiva, os outros países podem escolher entre participar na recolocação ou colaborar com o retorno (para além de disponibilizar recursos destinados a fortalecer a capacidade dos parceiros europeus mais expostos à pressão migratória). A contribuição é obrigatória, e calcula-se com base num coeficiente composto pelo PIB mais a população. Se não optar por participar na recolocação, um governo terá de colaborar com os procedimentos direcionados para o retorno de pessoas, nomeadamente identificadas, que não tenham direito a ficar no território da União. Tal assistência poderá ser prestada através de consultoria sobre as opções de retorno, assistência em caso de retorno voluntário, ou suporte ao “diálogo” com os países de origem. Só se tais tentativas falharem dentro de oito meses é que o país que optou pela assistência ao retorno será obrigado a transferir o migrante em questão para o seu próprio território, de onde poderá continuar os esforços para promover o retorno. Normas similares aplicam-se aos chamados “barcos humanitários”.

Um notável ponto fraco destas normas é a ausência de um limite temporal, explícito e universal, que seja colocado às tentativas de retorno: durante quanto tempo é previsto que se tente reenviar um migrante para o seu país de origem, e a partir de quando é que se passa a uma estratégia de integração? Sem um tal limite temporal, é possível que haja inúmeras pessoas que não podem, se facto, regressar para o seu país, sem que sejam tomadas medidas de inserção no país de residência. É fácil imaginar os problemas sociais e humanitários que uma tal medida pode gerar.

 

Os primeiros comentários descrevem o pacto como uma vitória do populismo da direita. Como situa o pacto no contexto dos diferentes grupos dos Estados-membros da UE?

Não creio que se possa dizer que a proposta da Comissão representa uma vitória do populismo de direita. Representa, isso sim, uma confirmação da dificuldade em construir um consenso sobre uma política eficaz e continental de gestão dos fluxos migratórios perante a fragmentação dos interesses dos países membros. E a ênfase sobre o retorno é a óbvia consequência da oposição a mecanismos automáticos de redistribuição: nem os países fronteiriços querem, justamente, enfrentar sozinhos as vagas migratórias, nem os outros reconhecem um dever de colaborar com eles (embora haja países que se mostraram ocasionalmente e temporariamente mais disponíveis, como a Alemanha em 2015). De facto, o que a proposta demonstra é a universalidade de uma oposição à ideia de que os fluxos migratórios são uma responsabilidade verdadeiramente comum. Também demonstra que os países membros estão dispostos a apostar em soluções incertas, se isso serve para se manterem agarrados à decisão por unanimidade em matérias “sensíveis”. A soberania nacional é defendida, mesmo que não sirva para garantir os bens públicos comuns que todos querem, alegadamente, construir e manter. Nesse caso, os bens públicos em questão são a livre circulação dos cidadãos europeus, que estará em risco cada vez que a pressão migratória aumentar, e os princípios da proteção internacional. É preciso que os governos e as opiniões públicas nacionais percebam que políticas bem-sucedidas de integração e de gestão de fluxos migratórios são questões fulcrais também para a nossa segurança, já que os movimentos migratórios não irão decerto abrandar nas próximas décadas, antes pelo contrário.

 

A Europa tem uma longa história de migração. Na introdução ao pacto afirma-se que a migração é uma constante na história da humanidade. No entanto, a migração é vista principalmente da perspetiva da segurança, bem como da economia. Por que é tão difícil para a UE levar em consideração os aspetos positivos da migração?

Na minha opinião, se os governos considerassem os fenómenos migratórios em termos de segurança e de desenvolvimento económico, fariam políticas de gestão dos fluxos mais abertas e funcionais. O problema é que os consideram do ponto de vista, míope na minha opinião, de gestão de uma suposta emergência perante uma opinião pública assustada e recalcitrante. Os migrantes contribuem positivamente para as economias dos nossos países. Embora os refugiados, por causa da sua vulnerabilidade e dos traumas da deslocação forçada, coloquem desafios maiores em termos de integração e inserção no mercado do trabalho, tal tarefa pode ser levada a cabo. De resto, não serão de certeza os números, muito pequenos, de refugiados, a colocar um problema económico aos nossos países. Tendo isso em conta, a oposição a medidas de “solidariedade” europeia no acolhimento destas pessoas é simplesmente incrível. Não tem fundamento nos números.

Do ponto de vista da segurança, só se geram situações problemáticas quando a integração falha, não quando é bem-sucedida. E isso não diz respeito aos refugiados que chegaram nos últimos anos. Houve, até agora, três eventos documentados de terrorismo que envolveram pessoas chegadas através dos canais de imigração ilegal, nomeadamente através da Itália, e nos três casos trata-se de falhas dos aparelhos policiais, já que os três eram conhecidos pelas suas atividades ilegais.

 

O fundamento da UE são os direitos humanos, como é mencionado várias vezes no pacto. No entanto, é justamente nessa perspetiva que surgem muitas críticas ao pacto. A UE abandonou esse fundamento dos direitos humanos como um princípio fundamental da sua legitimidade?

A UE tem muita dificuldade em integrar a sua visão dos direitos humanos na sua visão da gestão dos fluxos migratórios. Mas a UE não são só as instituições intergovernamentais. Os tribunais, incluindo o Tribunal de Justiça da União, já se pronunciaram várias vezes para uma revisão de procedimentos que impeçam as administrações públicas de cumprir os seus deveres de proteção internacional. Quando se fala nas políticas da União, assim como de políticas nacionais, é preciso perceber que as decisões corretas, incluindo do ponto de vista ético, dependem dos incentivos que são postos aos decisores: no contexto atual dos mecanismos de decisão da União, os direitos humanos nunca poderão ser um aspeto decisivo nas decisões, nomeadamente por causa da unanimidade que os Estados-membros escolheram manter na área do asilo.

 

O documento mais importante sobre a proteção dos refugiados é a Convenção de Genebra de 1951. Em 2021, fará 70 anos – um bom momento para a reflexão. A convenção foi escrita como resposta aos trágicos acontecimentos da Segunda Guerra Mundial. A Convenção ainda é adequada para o século XXI? Que diferenças existem na situação dos refugiados naquela época e agora?

À primeira pergunta não sei responder. Só sei que não consigo imaginar uma alteração à Convenção que possa fazer uma grande diferença na situação europeia. Os nossos problemas são problemas da forma de integração que escolhemos: escolhemos veicular bens públicos europeus através de decisões e competências que permanecem nas mãos dos Estados-membros, em vez de centralizar pelo menos parte das funções dos relativos controlos democráticos.

Relativamente à segunda pergunta: na época, a experiência da deslocação vinha do coração da Europa, embora não fosse só um fenómeno europeu. Agora vem de países externos à Europa, e mais pobres. Acho que a diferença está toda aí.

 

Gabriele De Angelis (Ph.D. Sant’Anna School of Advanced Studies, Pisa, Italy, 2003; Grundständige Promotion, Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg, 1999) é um investigador em teoria política e membro integrado do Instituto de Filosofia da NOVA.



Realização de entrevistas: Milton Menezes (Fundação Friedrich Ebert em Portugal)